Oleh: Nursyahbani Katjasungkana
Ketua Pengurus Asosiasi LBH APIK Indonesia
Di tengah persiapan laporan pemerintah Indonesia yang ke-9 ditinjau oleh Komite Konvensi mengenai pelaksanaan Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (Konvemsi Perempuan), sebuah batu sandungan besar muncul dari ruang sidang Mahkamah Konstitusi. Putusan MK Nomor 159/PUU-XXIV/2026 yang menolak pembatalan ketentuan mengenai pembakuan peran dalam UU Perkawinan seolah mempertegas ambiguitas nyata dalam komitmen penegakan hak asasi perempuan di Tanah air.
Tahun ini kita merayakan 45 tahun berlakunya Konvensi Perempuan ini. Konvensi ini diadopsi oleh PBB pada 18 Desember 1979 dan mulai berlaku pada 3 September 1981. Melalui UU Nomor 7 Tahun 1984 tentang Pengesahan Konvensi mengenai Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Wanita, yang disahkan pada 24 Juli 1984, Indonesia secara resmi menjadi negara pihak (state party). Seiring dengan laporan pemerintah tersebut, kelompok masyarakat sipil juga mengajukan laporan alternatif, baik untuk melengkapi laporan pemerintah maupun untuk memberikan alternatif pemikiran dan/atau kontraargumentasi atas masalah-masalah yang disebutkan dalam laporan tersebut.
Indikator Keberhasilan
Pertimbangan untuk meratifikasi Konvensi ini cukup meyakinkan, antara lain dengan menyatakan: “a. bahwa segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan, sehingga segala bentuk diskriminasi terhadap wanita harus dihapuskan karena tidak sesuai dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945; dan b. bahwa ketentuan-ketentuan di dalam Konvensi tersebut di atas pada dasarnya tidak bertentangan dengan Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945 dan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia.”
Dengan demikian, UU Ratifikasi ini menjadi landasan hukum bagi pemerintah untuk melindungi, menghormati, dan memenuhi hak-hak perempuan.
Laporan Pemerintah dapat menjadi salah satu indikator keberhasilan pelaksanaan Konvensi ini. Indikator tersebut antara lain adalah, pertama, terintegrasinya ketentuan-ketentuan dalam Konvensi, termasuk ketentuan yang memayungi pasal-pasal substantif lainnya. Ketentuan Pasal 1 sampai dengan Pasal 5 Konvensi merupakan payung dari pasal-pasal berikutnya. Disebut sebagai payung karena ketentuan tersebut memuat kewajiban untuk menghapus diskriminasi, mengambil langkah-langkah kebijakan yang tepat, serta mengubah pola perilaku sosial dan budaya yang didasarkan pada stereotip gender.
Mengenai hal ini, Indonesia telah melakukan kemajuan penting dengan memasukkan prinsip-prinsip nondiskriminasi dan jaminan hak asasi manusia ke dalam UUD 1945 melalui perubahan konstitusi, khususnya Perubahan Kedua pada tahun 2000. Sebelumnya, prinsip dan definisi diskriminasi dalam Konvensi juga telah memperoleh landasan dalam UU Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia.
Indikator keberhasilan kedua adalah terbentuknya struktur kelembagaan yang menjamin pelaksanaan Konvensi.
Dalam observasi pertama terhadap Laporan Pemerintah pada tahun 1998 yang saya hadiri, Indonesia dipuji karena, jauh sebelum lahirnya Konvensi ini, sudah dibentuk Kementerian Peranan Wanita dan juga pusat-pusat studi wanita di berbagai perguruan tinggi.
Bahkan, jauh sebelumnya, yakni pada tahun 1968, telah dibentuk Komite Nasional Kedudukan Wanita Indonesia (KNKWI) yang sangat aktif dalam sidang-sidang perumusan Konvensi. Patut dicatat bahwa Pasal 14 Konvensi tentang Penghapusan Diskriminasi terhadap Perempuan Pedesaan merupakan salah satu ketentuan yang diperjuangkan negara-negara Selatan, antara lain India, dengan keterlibatan delegasi Indonesia yang diwakili, antara lain, oleh KNKWI yang saat itu dipimpin oleh almarhum Ibu Suwarni Salyo, S.H.
Pembentukan Komisi Nasional Anti Kekerasan terhadap Perempuan pada tahun 1998 melengkapi kelembagaan yang ada. Sementara itu, ketentuan-ketentuan substantif yang diatur dalam Pasal 6 sampai dengan Pasal 16 Konvensi, yang terkait dengan kewajiban menghapuskan perdagangan perempuan, diskriminasi dalam politik, pembatasan partisipasi dalam lembaga internasional, diskriminasi dalam pendidikan, kewarganegaraan, ketenagakerjaan, kesehatan, sosial dan ekonomi, diskriminasi terhadap perempuan pedesaan, persamaan di muka hukum, serta diskriminasi dalam perkawinan, dengan segala plus-minusnya, telah diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan.
Kedua indikator keberhasilan tersebut juga akan menentukan penilaian atau skor kesenjangan gender yang diperoleh Indonesia. Menurunnya kesenjangan gender tentunya akan berkontribusi terhadap pencapaian tujuan pembangunan berkelanjutan yang akan berakhir pada tahun 2030.
Namun demikian, pelaksanaan Pasal 16 tentang persamaan dalam perkawinan masih memerlukan upaya untuk mengintegrasikan prinsip-prinsip Konvensi secara lebih menyeluruh. Pasal 31 UU Perkawinan, khususnya ketentuan yang menempatkan suami sebagai kepala keluarga dan istri sebagai ibu rumah tangga, merupakan bentuk pembakuan peran gender yang perlu dikaji kembali dari perspektif kesetaraan substantif.
Pembakuan tersebut berkaitan erat dengan ketentuan Pasal 34 yang mengatur kewajiban suami untuk melindungi dan memberikan keperluan hidup berumah tangga sesuai dengan kemampuannya, serta kewajiban istri untuk mengatur urusan rumah tangga sebaik-baiknya.
Ketentuan-ketentuan tersebut menimbulkan persoalan apabila ditafsirkan sebagai pembagian peran yang kaku dan eksklusif antara laki-laki dan perempuan. Tafsir demikian dapat bertentangan dengan semangat Pasal 16 Konvensi, khususnya terkait persamaan hak dan tanggung jawab antara suami dan istri.
Dalam realitas sosial, perempuan telah berabad-abad menjalankan berbagai peran sekaligus: mengurus rumah tangga, mengasuh anak, bekerja untuk memperoleh penghasilan, dan berkontribusi pada keberlangsungan ekonomi keluarga.
Ketegangan antara norma hukum dan kenyataan sosial tersebut sering kali menimbulkan persoalan dalam rumah tangga dan, dalam kondisi tertentu, dapat berkontribusi terhadap kekerasan terhadap perempuan dan anak, perceraian, dan/atau penelantaran.
Upaya untuk membatalkan Pasal 34 ayat (1) dan (2) UU Perkawinan di Mahkamah Konstitusi yang diajukan oleh Adv. Moratua Silaban, S.H., M.H., C.Med., CTA ditolak oleh Mahkamah Konstitusi. Pemohon menilai pembagian kewajiban dalam Pasal 34 membebankan tanggung jawab finansial kepada suami dan meminta agar ketentuannya lebih mencerminkan asas kemitraan yang sejajar.
MK menolak seluruh permohonan tersebut. Dalam pertimbangannya, MK pada pokoknya menilai bahwa ketentuan mengenai kewajiban suami dan istri dalam Pasal 34 bukan merupakan bentuk diskriminasi, melainkan merupakan bagian dari pengaturan kehidupan rumah tangga. MK juga mempertimbangkan keterkaitannya dengan Pasal 31 serta adanya frasa “sesuai dengan kemampuannya” dan ruang bagi istri untuk membantu keuangan keluarga.
Putusan MK dalam perkara Nomor 159/PUU-XXIV/2026 ini menjadi penanda adanya persoalan serius terkait konsistensi nalar yudisial dengan semangat keadilan gender substantif. Namun, kegagalan pembaruan hukum dalam perkara ini tidak bisa dilepaskan dari kelemahan fatal landasan berpikir Pemohon yang sangat maskulin, yang kemudian berkelindan dengan kekeliruan nalar dalam pertimbangan MK.
Majelis Hakim MK masih diliputi oleh pemikiran bias gender dan egoisme finansial, yang juga menjadi landasan berpikir Pemohon. Gugatan yang diajukan Pemohon sejatinya tidak lahir dari kesadaran yang utuh mengenai keadilan gender substantif atau semangat kemitraan sejajar. Argumen Pemohon menjadi lemah karena terjebak pada kalkulasi transaksional mengenai untung-rugi keuangan laki-laki.
Pemohon mendalilkan diri sebagai “korban diskriminasi” terutama karena merasa dibebani sepenuhnya dengan tanggung jawab materiil, sementara menilai aturan yang ada memberikan keleluasaan kepada istri untuk menyimpan penghasilannya sendiri. Landasan berpikir yang maskulin ini gagal menangkap esensi kesetaraan gender yang sejati. Pemohon menuntut agar istri berbagi beban finansial secara matematis, tetapi mengabaikan beban kerja domestik tidak berbayar (unpaid care work) yang selama ini secara tidak proporsional dipikul oleh perempuan.
Reduksi isu kesetaraan gender menjadi persoalan pembagian beban finansial inilah yang membuat fondasi gugatan rapuh sejak awal.Namun, kelemahan gugatan Pemohon seharusnya tidak menjadi alasan bagi MK untuk mengabaikan dimensi kesetaraan gender yang lebih luas. Justru dalam perkara semacam ini, MK memiliki kesempatan untuk menempatkan persoalan pembagian peran dalam rumah tangga dalam kerangka konstitusional serta kewajiban Indonesia berdasarkan CEDAW.
Pasal 16 Konvensi secara tegas mewajibkan negara mengambil langkah-langkah yang tepat untuk menghapus diskriminasi terhadap perempuan dalam segala hal yang berhubungan dengan perkawinan dan hubungan keluarga. Termasuk menjamin persamaan hak dan tanggung jawab antara suami dan istri. Karena itu, pembakuan peran gender yang bersifat kaku dengan alasan “keteraturan rumah tangga” menimbulkan persoalan serius jika pembakuan tersebut justru mempertahankan stereotip tentang siapa yang seharusnya menjadi pencari nafkah dan siapa yang seharusnya berada di ranah domestik.Hukum secara sepihak tidak seharusnya digunakan untuk memelihara stereotip patriarki yang mengunci perempuan di ranah domestik.
Majelis Hakim MK juga dapat dikritik karena menempatkan kewajiban nafkah seolah-olah secara otomatis merupakan bentuk penghargaan atas kerja domestik istri. Ini adalah kecacatan logika hukum. Nafkah merupakan kewajiban pemeliharaan yang timbul dari hubungan perkawinan, bukan upah atas pekerjaan domestik.
Pengakuan terhadap kontribusi ekonomi kerja domestik justru harus dilihat dalam keseluruhan rezim hukum perkawinan, termasuk ketentuan mengenai harta bersama. Pasal 35 sampai dengan Pasal 37 UU Perkawinan mengatur mengenai harta benda yang diperoleh selama perkawinan dan akibat hukumnya ketika perkawinan berakhir.
Kerangka tersebut menunjukkan bahwa kontribusi terhadap kehidupan keluarga tidak semata-mata diukur dari siapa yang menghasilkan pendapatan tunai. Dengan demikian, perempuan yang tidak memiliki penghasilan sendiri tidak berarti tidak memberikan kontribusi ekonomi bagi keluarga. Kerja domestik, pengasuhan anak, pengelolaan rumah tangga, dan berbagai pekerjaan perawatan merupakan kontribusi yang memungkinkan pasangan atau anggota keluarga lainnya bekerja dan memperoleh pendapatan.
Kontradiksi tafsir dalam putusan MK tersebut menunjukkan kegagalan dalam melihat jalinan sistem hukum keluarga secara utuh. Kegagalan ini juga dapat dilihat dari kurangnya perhatian terhadap perkembangan hukum perlindungan anak yang telah menempatkan pengasuhan anak sebagai tanggung jawab orang tua. Pasal 26 UU Perlindungan Anak menegaskan kewajiban orang tua untuk mengasuh, memelihara, mendidik, dan melindungi anak.
Paradigma tersebut menunjukkan bahwa pengasuhan tidak dapat secara otomatis ditempatkan sebagai tugas domestik istri semata. Ketika perempuan bekerja untuk memperoleh penghasilan tetapi tetap dibebani sebagian besar pekerjaan domestik dan pengasuhan, pembakuan peran dalam UU Perkawinan dapat memperkuat beban ganda (double burden) bagi perempuan.
Kombinasi antara landasan gugatan Pemohon yang bersifat finansial-maskulin dengan pertimbangan hakim MK yang cenderung konservatif membuktikan bahwa institusi peradilan tertinggi pun masih dapat terjebak dalam konstruksi sosial masyarakat patriarki.
Mengunci peran gender dalam teks undang-undang menimbulkan ketegangan sosial karena realitas kehidupan keluarga terus berkembang, sementara definisi hukum mengenai peran laki-laki dan perempuan tertinggal dari perkembangan tersebut.
Pada akhirnya, kebuntuan hukum semacam ini dapat memperkuat ketimpangan dalam relasi rumah tangga dan berkontribusi terhadap persoalan kekerasan, perceraian, serta penelantaran.
Urgensi Program Aksi Nasional
Sebagaimana telah dikemukakan di atas, implementasi Konvensi ini, meskipun telah banyak mencapai kemajuan, masih menghadapi berbagai hambatan. Di antaranya adalah masih kurangnya sensitivitas para pembuat peraturan dan kebijakan, baik di tingkat legislatif, yudikatif, maupun eksekutif, terutama di kalangan aparat penegak hukum.
Masih kuatnya budaya, adat istiadat, dan ajaran agama dengan tafsir yang bias terhadap laki-laki juga menjadi kendala dalam pelaksanaan Konvensi. Masih banyaknya aturan, terutama di tingkat daerah, yang mendiskriminasi perempuan dan kelompok rentan merupakan bukti kurangnya sensitivitas dan pemahaman terhadap maksud dan tujuan diratifikasinya Konvensi.
Sangat perlu disadari bahwa terdapat sikap ambigu dari pembentuk UU Ratifikasi mengenai pelaksanaan Konvensi ini, sebagaimana dapat kita baca dalam Penjelasan Umumnya. Di satu pihak, Penjelasan Umum tersebut menyatakan bahwa “… dalam pelaksanaannya, ketentuan dalam Konvensi ini wajib disesuaikan dengan tata kehidupan masyarakat yang meliputi nilai-nilai budaya, adat istiadat, serta norma-norma keagamaan yang masih berlaku dan diikuti secara luas oleh masyarakat Indonesia”.
Sangat mungkin pernyataan ambigu ini membuat banyak pihak, baik di lembaga legislatif, eksekutif, maupun yudikatif, khususnya aparat penegak hukum maupun masyarakat pada umumnya, bingung dalam memahami makna Penjelasan Umum tersebut. Frasa ini menimbulkan kesulitan dalam melaksanakan Konvensi maupun UU dan peraturan pelaksanaannya.
Masih banyak nilai-nilai budaya, adat, serta norma keagamaan yang justru tidak kondusif bagi pelaksanaan berbagai aturan yang sebenarnya sudah berpihak kepada perempuan. Apalagi jika diingat betapa beragamnya nilai budaya, adat istiadat, dan norma keagamaan di masyarakat Indonesia. Di pihak lain, Penjelasan Umum juga menyatakan bahwa “Pancasila sebagai pandangan hidup bangsa dan Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumber hukum nasional memberikan keyakinan dan jaminan bahwa pelaksanaan ketentuan Konvensi ini sejalan dengan tata kehidupan yang dikehendaki bangsa Indonesia”.
Artinya, dari perspektif Pancasila dan UUD 1945, tidak semestinya terdapat hambatan normatif untuk melaksanakan Konvensi ini. Namun, justru di sinilah letak ambiguitas atau kontradiksinya. Pancasila adalah sumber dari segala sumber hukum, di mana sila-silanya menyiratkan filosofi pentingnya keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, termasuk keadilan gender. Sementara itu, UUD 1945 sebagai hukum dasar seharusnya menjadi landasan bagi seluruh pembentukan dan pelaksanaan peraturan perundang-undangan.
Interseksionalitas berbagai faktor seperti ras, gender, etnis, disabilitas, dan status sosial ekonomi juga dapat berkaitan erat dengan persoalan gender sehingga menyebabkan diskriminasi dan kekerasan.
Ambiguitas dalam Penjelasan Umum ini, meskipun secara langsung bukan merupakan norma operasional yang mengatur perilaku masyarakat, dapat memengaruhi proses pembuatan kebijakan dan program karena pernyataan tersebut berpotensi memperkuat psyche masyarakat patriarki yang menganggap budaya patriarki sebagai sesuatu yang baku dan tidak dapat diubah.
Masalah tersebut sangat krusial bagi upaya penghapusan diskriminasi dan kekerasan terhadap perempuan. Pembuatan program aksi nasional yang sistematis, ajeg, dan terintegrasi, serta didukung oleh ketersediaan anggaran yang memadai, harus segera dilakukan. Pasal 5 Konvensi menyatakan bahwa negara harus mengambil tindakan-tindakan yang tepat untuk mengubah pola-pola tingkah laku sosial dan budaya laki-laki dan perempuan dengan maksud untuk mencapai penghapusan prasangka-prasangka dan kebiasaan-kebiasaan serta semua praktik lain yang didasarkan pada pemikiran mengenai inferioritas atau superioritas salah satu jenis kelamin, atau pada peranan stereotip bagi laki-laki dan perempuan.
Dari ketentuan ini jelas bahwa Konvensi justru memerintahkan negara untuk mengubah pola perilaku perempuan dan laki-laki yang didasarkan pada stereotip gender, termasuk stereotip yang bersumber dari nilai budaya, norma adat, maupun tafsir ajaran agama yang patriarkis.
Hal yang juga sangat esensial untuk diintervensi adalah pemahaman mengenai konsep persamaan substantif yang menjadi salah satu prinsip penting dalam Konvensi. Konsep ini mengacu pada persamaan hak, perlakuan, dan kesempatan antara perempuan dan laki-laki, dengan mempertimbangkan kondisi nyata serta ketimpangan yang telah berlangsung secara historis.
Pemahaman konsep ini tidak harus dalam pengertian sama rata, sama rasa atau sama sebangun. Pemberian hak, perlakuan, dan kesempatan khusus, seperti kuota 30 persen untuk keterwakilan perempuan, dapat merupakan perwujudan dari konsep persamaan substantif tersebut.Kebijakan demikian diperlukan mengingat kondisi kesetaraan gender di berbagai bidang masih timpang akibat perbedaan biologis, konstruksi gender, kondisi sosial ekonomi, serta norma sosial dan budaya yang selama ini mendiskriminasi perempuan.
Hilangnya berbagai bentuk stereotip mengenai perempuan dan laki-laki yang dilegitimasi oleh nilai sosial budaya dan tafsir ajaran agama, sehingga masyarakat luas, terutama para pembentuk dan pelaksana kebijakan, memahami pentingnya kesetaraan dan keadilan gender, merupakan indikator penting ketiga dari keberhasilan pelaksanaan Konvensi.
Perlunya Ratifikasi Protokol Opsional
Protokol Opsional terhadap Konvensi Perempuan adalah perjanjian internasional yang memberikan ruang bagi individu dan kelompok untuk mengajukan komunikasi kepada Komite Konvensi ketika hak-hak mereka yang dijamin oleh Konvensi dilanggar dan mekanisme hukum nasional tidak memberikan penyelesaian yang memadai.
Protokol ini juga memungkinkan Komite melakukan penyelidikan terhadap situasi pelanggaran berat atau sistematis terhadap hak-hak perempuan. Protokol Opsional tersebut diadopsi oleh Majelis Umum PBB pada 6 Oktober 1999 dan dibuka untuk penandatanganan pada 10 Desember 1999.
Pemerintah Indonesia ikut menandatanganinya pada tahun 2000, tetapi hingga sekarang belum meratifikasinya.
Komitmen untuk meratifikasi Protokol ini telah dinyatakan oleh pemerintah melalui Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 40 Tahun 2004 tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia (RAN HAM) Tahun 2004. Keppres ini menyatakan bahwa Protokol Opsional merupakan instrumen HAM dengan skala prioritas untuk diratifikasi pada tahun 2007.
Sampai dengan berakhirnya periode RAN HAM tersebut, ratifikasi itu belum terjadi, meskipun telah dilakukan kajian mengenai ratifikasi oleh Kantor Pemberdayaan Perempuan dan Anak bersama BPHN.
Mengingat banyaknya kasus diskriminasi dan kekerasan terhadap perempuan, baik secara individu maupun kelompok, serta kewajiban yang dibebankan oleh Konvensi sebagai konsekuensi dari ratifikasi Konvensi Perempuan yang belum sepenuhnya diselesaikan atau diselesaikan tanpa memenuhi hak-hak perempuan secara substantif, komitmen pemerintah untuk meratifikasi Protokol Opsional perlu dipertimbangkan kembali dan dimasukkan ke dalam prioritas legislasi nasional.
Ratifikasi Protokol Opsional akan memberikan satu lapisan mekanisme akuntabilitas tambahan bagi pemenuhan hak-hak perempuan di Indonesia. Lebih dari itu, ratifikasi tersebut akan menjadi pernyataan politik dan hukum bahwa komitmen Indonesia terhadap penghapusan diskriminasi terhadap perempuan tidak berhenti pada pembentukan peraturan dan kelembagaan, tetapi juga mencakup kesediaan untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaannya ketika mekanisme nasional gagal memberikan perlindungan yang efektif.(*)
